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La réforme ou l’Egalité

Comment réinventer des amortisseurs sociaux compatibles avec un haut potentiel de croissance.

Comment retrouver un haut niveau de productivité en sortie de crise ? La France part avec un handicap important qui tient au niveau élevé de la protection sociale. Plus de 40 % de la richesse nationale est absorbée par les dépenses des administrations publiques et les aides sociales directes qui concernent aussi bien l’indemnisation du chômage que le RMI ou les allocations familiales. Les retraites sont aussi un facteur qui pèse sur le taux de PIB redistribué. Tous ces facteurs ont l’avantage de jouer un rôle d’amortisseur dans la phase actuelle de la crise : ces revenus restent garantis indépendamment de la conjoncture. En revanche, en période de reprise, ils joueront comme des freins alors que l’exigence de compétitivité à l’égard des grands partenaires commerciaux sera encore plus forte. La seule réponse qui vaille passe par un effort intense de productivité. Les réformes Sarkozy du début du quinquennat n’auront été qu’une étape inachevée sur cette route. Pour accélérer le processus, la société française devrait engager des réformes stimulant la capacité concurrentielle alors que la culture française porte l’empreinte du principe d’égalité. Une tension que les dirigeants politiques devront apprendre à maîtriser.

Par Jean-Michel Lamy

La droite décomplexée sur les réformes à entreprendre est-elle encore en phase avec la société française ? A peine l’opinion publique commençait-elle à se familiariser avec des impératifs élémentaires, comme l’adaptation au marché global ou l’utilité commune à une réduction du nombre de fonctionnaires, que la crise du capitalisme financier remet tout en cause. Avant la crise, déjà, il fallait ruser avec l’âme de ce peuple pour lui faire admettre, par exemple, que la concurrence pouvait rimer, sous certaines conditions, avec plus d’efficacité. Aujourd’hui, alors que le flot des financements publics vire au tsunami, ce peuple semble ne plus croire qu’aux vertus des amortisseurs sociaux. Il ne s’agit jamais que du versant comptable de l’Etat providence.

Oui, la France a un modèle social et elle le redécouvre avec délice au motif que le poids de la dépense publique dans la vie du pays est tel que, selon les augures, “notre pays résiste mieux que ses principaux partenaires”. Il est certain que toute une série de prestations continuent d’être versées indépendamment du cycle économique, et c’est un soutien à l’activité. Cela s’appelle laisser jouer les stabilisateurs économiques : la dépense reste sur sa lancée alors que les recettes prévues diminuent, ce qui revient à creuser le déficit de l’Etat. François Fillon, de son côté, préfère insister sur l’impact du plan de relance mis au point par ses propres services. Au vrai, les deux effets se cumulent. Mais c’est une addition que, pour des raisons différentes, ni la majorité ni l’opposition n’aiment faire.

Au moment où le schéma d’un retour à la croissance se dessine dans le monde, à l’horizon 2010 ou 2011, il importe de savoir si cette configuration “amortisseurs sociaux” favorisera ou, au contraire, freinera la reprise. Il importe aussi de savoir dans quelle mesure le processus de réforme signé Sarkozy reste un enjeu pour la sortie de crise. La réorientation du modèle social vers un modèle davantage axé sur la productivité est-elle encore d’actualité pour la fin du quinquennat ? Là se joue une partie décisive. Car les attaques contre les choix de l’Elysée sont appelées à prendre de l’ampleur.

Dans Abus de pouvoir, François Bayrou a pris une longueur d’avance dans la dénonciation de la méthode appliquée : “Ils veulent rompre avec le modèle républicain et imposer le modèle inégalitaire”, explique-t-il. La torpille est ajustée. Selon l’enquête ISL (Le Monde du 25 avril) sur les valeurs des Français, 57 % donnent en 2008 la priorité à l’Egalité contre 40 % à la Liberté alors qu’en 1981 la proportion était inverse : 53 % donnaient la priorité à la Liberté et 32 % à l’Egalité. La préférence pour l’Egalité est en progression constante dans la société depuis les années 75 et la fin des Trente glorieuses. Visiblement, le niveau du taux de croissance rejaillit sur la hiérarchie des valeurs.

Mais comment assurer le dynamisme de l’économie sans compétition et inégalité de revenus ? Et surtout, comment réformer ? La gauche de gouvernement en était convenue — à la suite du constat de faillite d’un modèle social synonyme de chômage de masse. A cause de la crise, la gauche d’opposition semble prête à renier cet héritage. Martine Aubry défend ainsi “tout ce qui amortit le choc social” et “ce modèle que Sarkozy veut abattre”. Et c’est dans un grand silence médiatique que Jacques Delors vient de publier une sorte de manifeste de la “troisième voie” pour réconcilier solidarité et compétitivité. Comme si la société française, tout à son rêve d’égalité et d’amortisseur, refusait d’affronter le défi du couple productivité — compétitivité. Un couple que le François Bayrou d’Abus de pouvoir” évite soigneusement de rencontrer.

Le poids des amortisseurs sociaux

Les comptes de la Nation publiés par l’Insee constituent la représentation la plus exacte de l’état économique du pays. On y apprend qu’en 2008 le produit intérieur brut a progressé en moyenne annuelle de 0,4 % après 2,3 % en 2007. Pour 2009, on s’attend à moins 3 %. Comment se décompose le gâteau de 2008 et comment sa répartition est-elle susceptible d’influer sur la capacité de redressement en sortie de crise ?

Il faut d’abord regarder les dépenses de consommation des administrations publiques, explique l’Insee. Elles correspondent à des services rendus, l’éducation, l’hôpital, les achats des collectivités locales, etc. (les salaires des trois Fonctions publiques sont compris dans le décompte). Ce paquet émarge pour 452 milliards d’euros. Il faut y ajouter 62 milliards d’investissements effectués par la collectivité publique (essentiellement les collectivités locales). On arrive à un total de 514 milliards d’euros, soit environ 25 % d’un PIB estimé à 1 950 milliards. En France, le quart de la richesse nationale produite chaque année va à l’administration, qui en échange fournit ses services.

Il faut ensuite examiner les comptes de revenu des ménages, ce revenu disponible brut est évalué à 1 283 milliards. Cela recouvre les revenus d’activité, ceux du patrimoine et les revenus de transfert. Ceux-ci sont évalués à 377 milliards. Ce chiffre constitue le cœur de l’amortisseur social. Lorsque Jean-François Copé déclare à tout-va que 30 % des revenus des Français sont “sociaux”, c’est exact, ce sont les 377 milliards. Ces prestations sociales incluent les retraites (près de 70 % du total), les indemnités journalières, les allocations familiales, les indemnités de chômages, le RMI. Si l’Etat providence doit être symbolisé par un chiffre, c’est bien par la somme de ces prestations.

Encore que la vérité économique oblige à additionner les 514 milliards d’euros de l’administration à ceux des revenus sociaux pour un score total de 891,8 milliards. A ce stade le chiffre devient un record mondial dans la mesure où il absorbe 45,7 % du PIB du pays. Mais ce n’est pas tout. Il y a des “suppléments” : notamment les aides de l’Etat aux entreprises privées et… les déficits publics, qui permettent à la France de hisser son niveau global de dépense publique à des sommets atteignant les 52,7 % du PIB. Un sacré amortisseur ! De fait, tous ces types de dépenses ne baissent pas même si le PIB recule de 3 %. De plus, le gouvernement Fillon continue d’accorder des augmentations aux prestations, en particulier au titre de l’assurance maladie ou du RSA. Le modèle social est loin d’être envoyé à la casse. En contrepartie, l’endettement public augmente en flèche.

Comment faire face ? Obama est désormais pris en exemple par le PS et le Modem. Mais avec une dépense publique à 37,4 % du PIB les Etats-Unis ont de la marge. La Chine également pense à améliorer la couverture maladie de sa population. En France, l’expérience montre qu’une croissance faible produit un surcroît de déficit et de chômage de masse. Il faut donc pousser le “potentiel” par les gains de productivité et la compétitivité. Il reste que selon le “stress test” de l’Ecole de management de Lausanne, la France ne serait qu’à la 44e place sur 57 pour la capacité à bien récupérer en sortie de crise — parce que la difficulté à faire passer “de nouvelles mesures” est immense.

Le déni de productivité

Le modèle social à la française a en effet engendré un vaste clientélisme. Beaucoup d’intérêts se liguent pour le perpétuer. Si l’on inclut les retraités, ils constitueraient même la majorité du pays. Facteur aggravant, les élites ont perdu le sens de l’intérêt général au profit de la posture corporatiste. Quant au Medef, il est depuis des décennies installé dans le lamento devant le poids des prélèvements obligatoires. Les grandes entreprises se sont toutes accommodées des RTT et de la “smicardisation” de la société avec 14,1 % de salariés payés au SMIC (voir encadré).

Sur un terrain de ce type, l’insertion gagnante dans la mondialisation — il serait naïf de croire à son interruption — devient de plus en plus hors de portée. Comme le montre mois après mois le déficit abyssal de la balance commerciale — dans le rouge même hors facture pétrolière. Que valent dans ce contexte les réformes du début du quinquennat ? Prenons trois exemples. La décision de tripler les montants alloués au CIR (Crédit impôt recherche) est assurément positive. L’alignement des régimes spéciaux de retraite sur le régime standard serait plus coûteux après qu’avant. L’impact de la défiscalisation des heures supplémentaires est par définition fortement atténué par la récession. Le bilan est mitigé. Il l’est également sur l’envol d’une démocratie sociale, même si la loi sur la représentativité commence à structurer l’expression syndicale, en particulier celle de la CGT. Il l’est surtout sur l’emploi en forte dégradation.

Que faire ? L’Elysée continue d’afficher le non-remplacement de quelque 34 000 fonctionnaires d’Etat pendant que les collectivités locales en embauchent l’équivalent et que les hôpitaux sont assurés au minimum de leurs effectifs. Qui prétendra que s’engager à payer un fonctionnaire durant soixante ans est une réponse à la crise ? A Bercy, Eric Woerth essaie de grapiller quelques milliards d’économies — sans plus. Alors qu’il faudrait carrément supprimer le département ! Il ne s’agit certes pas d’accuser des administrations publiques qui concourent au bien-être du pays : en améliorant les performances du capital humain, le système éducatif et de santé est à sa façon un facteur d’innovation et de productivité.

Comment alors procéder ? En retrouvant l’esprit de conquête de 1945. “Après la Seconde Guerre mondiale, le déclin français et la nécessité de reconstruire en modernisant sont des constats partagés par la quasi-totalité des acteurs économiques français. Dans ce contexte, la productivité s’impose progressivement comme le nouveau mètre étalon de la puissance”, écrit la revue Annales des Mines de février. Voilà un retour vers le futur qui serait précieux. En panne depuis deux ans, la productivité française est structurellement insuffisante. Les salaires et les administrations publiques captent la totalité des gains de productivité disponibles puisque le surplus de consommation est alimenté par l’endettement. Il faut davantage de productivité, y compris dans les administrations. Les réformes Sarkozy en sont encore loin.

L’instrumentalisation de l’égalité

Dans Investir dans le social, Jacques Delors et Michel Dollé écrivent que l’obstacle le plus important devant le changement des pratiques politiques “concerne la psychologie et le comportement de nos sociétés”. La culture, entendue comme la somme des comportements d’une société, est bien l’enjeu majeur. A preuve, la manière dont est instrumentalisé le besoin d’égalité — au point d’en faire un casus belli sur le cours des réformes — est un marqueur classique de la vie publique. L’orfèvre François Bayrou met en cause “l’idéologie des inégalités croissantes” née de l’ère Reagan pour mieux asseoir son image de leader seul contre les puissants et les puissances d’argent. C’est depuis toujours sa légitimité. Il ajoute : “Concurrence et compétition entre agents, concurrence et compétition à l’extérieur du service public : négation définitive qu’il puisse y avoir une différence de vocation entre le marché et le service public, y compris l’école et la santé.” Un tel refus de la concurrence attire sans aucun doute les suffrages.

Il signe la conviction que l’économie ne peut pas tout diriger. C’est exact. A condition d’oublier que les 45,7 % de PIB d’amortisseur social ont pour contrepartie l’autre partie du PIB, celle qui se gagne à coups de gains de productivité sur des marchés hyper concurrentiels. Peut-on à nouveau accroître cette part “sociale” sans déséquilibrer l’ensemble ? N’est-il pas temps surtout de la faire diminuer pour redonner du muscle à la partie productive ? C’est tout le pari des réformes Sarkozy, de la flexsécurité pour le marché du travail au bouclier fiscal pour le marché des capitaux. Au mépris du principe d’égalité et au bénéfice de quelques-uns, accuse l’opposition. Les inégalités sont, il est vrai, une donnée de la société française (voir encadré).

Vieux dilemme que Jacques Delors pense pouvoir surmonter : “Nous pensons qu’une société de la connaissance – objet de toutes les réformes actuelles — n’est pas incompatible, au contraire, avec une société moins inégalitaire.” Et d’aligner, dans son livre, toute une série de propositions pour dynamiser la croissance tout en réinventant l’amortisseur social. Cela va d’un système éducatif permettant l’éveil à la réforme drastique de la formation permanente — elle est aussi au programme de Sarkozy. Jacques Delors précise : “Nous croyons plus que tout en l’égalité des chances ; nos travaux sont guidés par la recherche de l’égalité des capacités et non par la passion excessive de l’égalité des résultats.” Alors, réconciliable la société politique sur un tel projet ? Dans l’ouvrage collectif De gauche ? la réplique du chercheur Bernard Perret fuse : “L’égalité des chances n’est rien d’autre qu’un oxymore ; son idéologie est indissociable d’une représentation de la vie sociale comme compétition ouverte entre les individus, dont il ne faut pas s’étonner qu’elle produise plus d’inégalités”. Retour au blocage ancestral.

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Le rapport Cotis
Le poids des cotisations sociales

Le rapport Cotis, du nom du directeur général de l’Insee, sur “partage de la valeur ajoutée, partage des profits et écarts de rémunération” permet aussi de mesurer le poids des cotisations sociales — destinées à financer l’amortisseur — dans les salaires. Dans un communiqué rendu public le 14 mai, après la présentation du rapport, le président de la République relevait : “La stabilité du partage de la valeur ajoutée s’accompagne cependant d’un faible dynamisme des salaires nets. Deux causes sont identifiées : l’augmentation des prélèvements sociaux sur le travail en lien avec l’extension de notre couverture sociale mais surtout la faiblesse de la croissance de notre économie”.

Le rapport Cotis précise : “Les hausses de cotisations qui sont intervenues dans un contexte de croissance ralentie ont conduit à une quasi-stagnation du salaire net entre 1981 et la fin des années 1990. La relative stabilisation des cotisations depuis la fin des années 1990 a ensuite permis aux salaires nets de redevenir légèrement croissants mais, globalement sur les trente dernières années, leur hausse est restée très limitée. Le niveau de 2007 ne représente que 1,2 fois celui de 1983”.

Le rapport n’en tire aucune conclusion — ce n’était pas son mandat — mais quelques remarques sont permises. Les cotisations sont un puissant moyen de redistribution trop méconnu. Comme elles handicapent la compétitivité salariale, les gouvernements procèdent, en faveur des entreprises, à des allégements de charges qui sont payées par les impôts sur les salaires ou par l’endettement. C’est le règne d’Ubu. Il faut bien en conclure qu’il y a bien une interaction entre la place laissée à la productivité, facteur de croissance, et la place accordée à la protection sociale, facteur de frein à la compétitivité. J-M.L.

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Les inégalités
13,2 % de pauvres dans la population

L’édition 2008 de l’Insee “Les revenus et le patrimoine des ménages” résume : “En 2006, le niveau de vie médian, qui partage la population en deux parties égales, est de 17 600 euros, soit 1 470 euros mensuels. Le niveau de vie des 10 % de personnes les plus aisées est 3,4 fois supérieur à celui des 10 % de personnes les plus modestes. La pauvreté monétaire relative concerne en 2006 près de 8 millions de personnes, soit 13,2 % de la population.”

En ce qui concerne les prestations sociales, l’Insee indique que 42 % des ménages en perçoivent au moins une. “Pour les ménages les plus modestes, elles représentent 35,3 % du revenu avant impôt contre 0,5 % pour les ménages les plus aisés”, précise l’Institut. Il y a bien un effort de correction des inégalités constatées.

Il reste que les inégalités se mesurent aussi par le niveau de détention des patrimoines. Mais l’opinion publique est davantage sensible aux hautes rémunérations des dirigeants. Le rapport Cotis a d’ailleurs révélé qu’en 2006 “les 1 % de salariés à temps complet les mieux rémunérés, soit 130 000 personnes, ont disposé d’un salaire brut supérieur à 119 940 euros, soit près de cinq fois le salaire médian, et 13 000 d’entre eux ont même perçu plus de 297 600 euros”. La transparence sur les salaires fait des progrès. Au point que le Medef a dû constituer une commission chargée de dissuader les abus dans les sphères du CAC 40. J-M.L.

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