Le nouvel Economiste – 17 décembre 2009

Pour faire face à l’augmentation brutale du nombre de chômeurs à indemniser, l’Unedic a dû recourir à un emprunt de 4 milliards d’euros, qui ne l’empêchera toutefois pas d’afficher un déficit de plus de 9 milliards à la fin de l’année 2010. Au-delà de ses difficultés financières, l’assurance chômage doit faire face à un problème de gouvernance. Gérée de manière paritaire par les organisations d’employeurs et de salariés, elle parvient plus difficilement à établir un consensus. D’où l’opportunité, pour certains, de suggérer une reprise en main par l’Etat, à l’image de ce qui s’est produit pour l’assurance maladie. L’occasion, peut-être, de lancer quelques réformes de fond comme une cotisation chômage élargie aux travailleurs indépendants et aux fonctionnaires ou encore un malus sur les contrats précaires comme les CDD et les missions d’intérim.

Par Franck Bouaziz

Tout un symbole, les 45 000 salariés de Pôle emploi ne cotiseront pas à l’assurance chômage. Cette institution récemment créée en fusionnant les Assedic, le payeur d’indemnités, et l’ANPE, l’accompagnateur pour le retour à l’emploi, devait choisir entre deux statuts pour ses équipes. Elle a finalement opté pour celui qui les assimile à des agents publics. Leur fiche de paie, tout comme leur employeur, sera exemptée de cette contribution.
Pourtant, l’assurance chômage n’aurait pas rechigné à cette ressource supplémentaire. Elle est confrontée, depuis quelques mois, à la pire situation financière qu’elle ait connue depuis au moins deux décennies. A chaque augmentation brutale du nombre de demandeurs d’emploi, le même effet de ciseau se reproduit : les recettes liées aux cotisations des salariés et de leurs employeurs baissent et les dépenses assises sur le nombre de chômeurs à indemniser augmentent. Cette année, le grand écart est tel que l’Unedic, l’établissement public qui gère la collecte et la redistribution de 30 milliards d’euros de cotisations par an, a dû lancer un emprunt obligataire de 4 milliards. “Nous avions prévu que la dette de l’Unedic serait apurée en 2010, mais la crise a bouleversé ce scénario. Nous avons enregistré au mois de février 80 000 chômeurs supplémentaires et 70 000 en mars. Cela ne s’était jamais vu, nous étions plutôt habitués à une hémorragie lente”, reconnaît Annie Thomas, la vice-présidente (CFDT) de l’Unedic, institution qui a la particularité d’être gouvernée de manière paritaire par les organisations de salariés et d’employeurs. “Ce ne sont pas tant les plans sociaux qui ont augmenté le nombre de demandeurs d’emploi, mais le non-renouvellement des CDD et la fin des missions d’intérim”, renchérit Jean-Luc Bérard, le directeur général, qui rappelle également “qu’il faut 10 salariés cotisants pour un demandeur d’emploi indemnisé, en moyenne, à hauteur de 1 100 euros par mois”.
L’emprunt lancé ne résoud, en outre, que les soucis de financement à court terme. Le déficit cumulé de l’Unedic devrait atteindre 9,5 milliards fin 2010 et le besoin de financement est estimé à 11,5 milliards pour 2011. Et encore, ce scénario repose-t-il sur une décrue du chômage à partir de 2010. “Nous aurons les moyens d’y faire face notamment par le recours à l’emprunt”, rassure Geoffroy Roux de Bézieux, le président de l’Unedic.

Chômage longue durée et demandeur d’emploi en fin d’indemnisation,
deux bombes à retardement

Dans l’immédiat, deux bombes à retardement sont amorcées dans le giron de l’assurance chômage. “Le nombre de chômeurs de longue durée a augmenté de 35 % et quand la reprise arrivera, les derniers licenciés seront les premiers à retrouver un emploi”, note Alain Lecanu, administrateur CGC de l’Unedic. Le deuxième sujet explosif est celui des demandeurs d’emploi en fin d’indemnisation, à l’issue de la période maximale de couverture de 23 mois. Ils étaient 726 000 en 2008, ils seront 850 000 cette année et 1 million l’an prochain à se retrouver sous le régime spécifique de l’allocation spéciale de solidarité (ASS) ou du RSA. Dans les deux cas de figure, le montant ne dépasse pas 450 euros/mois. Or, accepter qu’un nombre croissant de femmes et d’hommes se retrouve dans une situation de précarité devient de plus en plus difficile à assumer aussi bien pour l’assurance chômage que pour le gouvernement. Conscient qu’il faudra sans doute prendre des mesures exceptionnelles, l’Unedic a constitué, sur le sujet, un groupe de travail qui a commencé à se réunir dans l’immeuble du Medef. L’une des solutions consisterait à prolonger durant deux ou trois mois les indemnités des fins de droits, ce qui représenterait un surcoût de 1,3 milliard d’euros. “Mais ce serait à l’Etat de payer cette somme”, prévient la vice-présidente Annie Thomas. “Il faudrait, en tout cas, instaurer une couverture maximale de 23 mois pour tous les bénéficiaires d’indemnités”, suggère Jean-Baptiste de Foucault, administrateur de Pôle emploi et président de l’association “Solidarités nouvelles face au chômage”.

Le paritarisme en question

Avant même de spéculer sur ce que l’Etat pourrait financer de manière exceptionnelle pour les demandeurs d’emploi en fin de droits, d’abord faudrait-il que l’ensemble des administrateurs de l’Unedic soient sur la même longueur d’ondes. Or la gestion paritaire de l’établissement, entre syndicats de salariés et d’employeurs (voir encadré), ne mérite peut- être plus son nom. Tous les deux ans, l’assurance chômage doit signer une convention avec l’Etat dans laquelle figurent les grandes orientations pour les 24 mois à venir.
La dernière n’a été entérinée que par le représentant du Medef et celui de la CFDT. La CGT, FO et la CFTC ont refusé de parapher le document. “La prochaine pourrait bien se conclure entre Laurence Parisot (Medef) et Raymond Soubie (le conseiller social de Nicolas Sarkozy à l’Elysée)”, s’inquiète un fin connaisseur des arcanes de l’Unedic. D’autant que les organisations syndicales sont, pour les mois à venir, préoccupées par leur congrès, à l’image de Bernard Thibault qui veut renouveler la direction de la CGT. Par ailleurs, la loi sur la représentativité, entrée en vigueur en août 2008, a affaibli les grandes centrales syndicales en leur imposant de réaliser au moins 10 % des voix aux élections professionnelles pour figurer dans les instances représentatives.
La difficile gouvernance de cette maison revient de façon récurrente sur l’épineuse question des ressources de l’assurance chômage. Elles proviennent des cotisations des salariés à hauteur de 2 % de leur fiche de paie et des entreprises pour un montant de 4,4 % de leur masse salariale. Aujourd’hui toute modulation à la hausse ou à la baisse est inenvisageable. Le Medef n’a toujours pas digéré de ne pas avoir pu baisser la cotisation patronale de 0,3 % et la CGT voudrait l’augmenter. Quant aux assurés, qui de leurs interrogations ou récriminations compte tenu du faible taux de syndicalisation en France ? “Les partenaires sociaux négocient mais les usagers de l’assurance chômage sont bien peu consultés”, constate Jean-Baptiste de Foucauld.
Une esquisse de fin du paritarisme existe déjà dans l’esprit de certains hauts fonctionnaires. Elle consisterait à rattacher l’assurance chômage à la Sécurité sociale à côté de l’assurance maladie, de l’assurance vieillesse ou les accidents du travail. Dans cette hypothèse, syndicats et patronat perdraient la main au profit de l’Etat qui serait seul maître à bord. Le calendrier politique n’est cependant pas idéal pour ce genre d’opération. “La prochaine échéance pour l’Unedic se situe en 2011, vous imaginez un gouvernement se saisir de cette question à un an des présidentielles”, objecte Alain Lecanu, administrateur CGC qui reconnaît néanmoins que si “l’Unedic se résume aujourd’hui à un organisme de gestion financière, il ne serait pas incohérent de sortir de la gestion paritaire”. Une perspective à laquelle s’oppose le président de l’institution Geoffroy Roux de Bézieux : “L’Etat ne peut pas et ne doit pas tout faire”, même si le périmètre de l’Unedic s’est tout de même réduit depuis la création de Pôle emploi.

Elargir le périmètre aux travailleurs indépendants,
professions libérales, etc ?

Que la gestion de l’assurance chômage demeure paritaire ou devienne étatique, ne suffira pas à résoudre la crise existentielle de cette institution. Aujourd’hui, seuls 2 millions de chômeurs sur un total de quatre sont indemnisés. Certes, la dernière convention a permis de commencer la prise en charge des demandeurs d’emploi à partir de quatre mois de cotisation au lieu de six mois. Résultat, 52 % de ceux qui ont perdu leur travail reçoivent des subsides contre 47 % auparavant. Mais, revers de la médaille, les “filières longues”, c’est-à-dire les chômeurs de longue durée, voient leur durée de prise en charge légèrement réduite. En outre la question des primo-demandeurs d’emploi, qui par nature n’ont jamais cotisé, puisqu’ils ne sont pas encore entrés dans la vie active, demeure entière. “Ils pouvaient même bénéficier d’une allocation d’insertion de 6 mois qui a été supprimée”, rappelle Jean-Baptiste de Foucauld.
A travers les critiques formulées contre l’assurance chômage, beaucoup touchent à son périmètre. Ne doit-elle couvrir que les seuls salariés ou être aujourd’hui étendue aux travailleurs indépendants, aux professions libérales, aux gérants de PME, voire aux fonctionnaires ? Les 300 000 auto-entrepreneurs recensés ne peuvent y prétendre et les dirigeants d’entreprise sont aujourd’hui contraints de recourir à d’onéreuses assurances privées pour se couvrir en cas de cessation d’activité. Quant aux fonctionnaires, il s’acquittent déjà d’une cotisation à hauteur de 1 % de leur traitement pour financer l’allocation de solidarité spécifique (ASS) qui prend le relais de l’assurance chômage au bout de 23 mois. Au sein du secteur public, si les fonctionnaires sont protégés du licenciement par leur statut, il y a au sein des services de l’Etat, des collectivités locales et des hôpitaux plusieurs centaines de milliers de contractuels. Un certain nombre d’entre eux sont recrutés sur des contrats de travail courts ou aidés par l’Etat, qui ne leur ouvrent aucun droit à l’assurance chômage. Un élargissement de l’assiette de cotisations aux agents publics et aux travailleurs indépendants permettrait certes d’élargir la couverture de l’assurance chômage mais aussi de dégager des recettes supplémentaires, ce qui pourrait conduire à alléger les cotisations.

Abandonner la cotisation unique au profit d’un bonus/malus ?

Pour résoudre sa crise existentielle, l’Unedic devra sans doute sortir du dogme de la cotisation unique à 4,40 % de la masse salariale pour les entreprises. Une première réforme pourrait porter sur l’instauration d’un malus pour les entreprises qui licencient massivement. L’idée suscite cependant pas mal de réserves : “Certaines situations sont imputables aux chefs d’entreprise, d’autres non”, estime la vice- présidente Annie Thomas. “Cela risque d’avoir un impact sur les embauches. En outre, les licenciés économiques ne représentent que 8 à 10 % des demandeurs d’emploi”, s’inquiète l’administrateur CGC Alain Lecanu. Une autre piste de travail passe par une cotisation de la part des entreprises modulée en fonction des types de contrat de travail. Les CDI bénéficieraient d’un bonus. “Les CDD et les missions d’intérim seraient affectés d’un malus. Ils coûtent plus cher à l’Unedic, car ceux qui travaillent avec ce type de contrat retombent plus régulièrement dans le chômage”, analyse Eric Aubin, administrateur représentant la CGT. Pour autant, ce genre de révolution est exactement ce qui entraînerait le Medef sur le sentier de la guerre. Le président du l’Unedic y est lui farouchement opposé : “L’industrie qui a recours aux CDD pour adapter sa production à son carnet de commandes serait pénalisée quand la banque qui fait plus appel aux CDI serait favorisée. On créerait ainsi un précédent dangereux.” En revanche, dans le cadre d’une gestion laissée aux seules mains de l’Etat, la mesure aurait toutes ses chances. Les crises existentielles sonnent aussi le moment des choix cruciaux.