Collectivités

Michel Piron : « La décentralisation est au milieu du gué »

Avant tout pragmatique, Michel Piron se prononce pour une répartition des compétences en faveur de la région. Mais sans vouloir supprimer le département ou plaquer un schéma uniforme sur les collectivités.

Il faut l’entendre interpeller, dans les couloirs de l’immeuble Chaban-Delmas, ses collègues UMP pour les rallier à un amendement fiscal relevant le taux marginal de l’impôt sur le revenu. Michel Piron est ainsi, frondeur et passionné. Mais il est d’abord le chantre d’une décentralisation apaisée et lucide.

Dans un système presque kafkaïen, où “l’on peut instruire le même dossier dans cinq ou six services administratifs qui ont les mêmes compétences mais à des échelons différents”, il plaide pour une vraie rénovation de la relation région-département par une vraie répartition des compétences. Un saut que la réforme actuelle n’a pas osé franchir.

Mon jugement d’ensemble sur le fonctionnement actuel du système français de décentralisation ? On est au milieu du gué. L’addition d’un certain nombre de textes pousse dans le sens d’une décentralisation plus forte. Je vous rappelle qu’il y a eu l’acte I avec les lois Defferre, ce qu’on avait appelé l’acte II de la décentralisation à l’époque de Jean-Pierre Raffarin Premier ministre, et il y a les derniers textes qui viennent d’être votés – dont d’ailleurs l’examen n’est pas achevé. Je pense notamment au mode d’élection dans les communes, au mode de désignation des délégués intercommunaux. Ce mouvement est à l’image de ce qui se passe, et de ce qui s’est passé depuis de très longues années chez nos voisins.

Le retard français
Sans même parler même de l’Allemagne fédérale, la plupart des pays qui nous entourent ont un fonctionnement de fait hyper décentralisé. Les régions en Italie légifèrent, en Espagne aussi bien sûr. Depuis la loi de Dévolution, l’Ecosse et le Pays de Galles légifèrent. Dans ce paysage, la France est restée très très en retard. Pourquoi ? Parce que les sociétés dans lesquelles nous vivons sont extraordinairement complexes. Tout le monde le sait bien. Des gouvernements hypercentralisés n’arrivent plus à gouverner correctement des sociétés où les régions sont différenciées, où les individus expriment des attentes de participation aux décisions. En d’autres termes, la loi pour tous, oui ; mais le règlement uniforme pour tous et en tout lieu ne fonctionne plus. La standardisation de la réglementation ou des règles du jeu ne peut plus s’adapter la plupart du temps aux territoires, à leur diversité. De ce point de vue, je le redis clairement, la France est bel et bien au milieu du gué.

Cela veut dire que nous avons un Etat qui garde, outre le champ législatif, la quasi-totalité du champ réglementaire, des normes en tout genre, en matière d’urbanisme ou de construction. Pour prendre un exemple parmi d’autres, même en matière de validation des formations professionnelles. Alors que c’est une responsabilité régionale éminente ! Nous avons d’un côté un Etat qui est dans une espèce de sur-réglementation, qui essaie de plus en plus difficilementd’encadrer la totalité des situations locales, et de l’autre côté des collectivités territoriales qui, elles, ont des projets, prennent des initiatives et tentent de les valoriser dans un excès de règles qui devient un véritable carcan. Entre l’initiative territoriale, la réalisation du projet, la réglementation nationale, il y a beaucoup de déperdition.

Les écarts territoriaux
Certes, de par la Constitution, la France est un Etat unitaire, donc centralisé. Est-ce une raison pour confondre, comme on continue de le faire trop souvent à travers notamment les textes législatifs et réglementaires, l’égalité et l’uniformité ? La meilleure question pour interroger le système est la suivante : est-ce que cet Etat unitaire dont on attend beaucoup, à la fois pas assez sur le plan de la péréquation et probablement trop sur le plan des règles, a réussi à atténuer les écarts territoriaux, les inégalités considérables qu’il y a entre les territoires ?

Pardonnez-moi, ce n’est pas ce qui se passe depuis vingt ou trente ans. On le voit bien non seulement d’une région à l’autre, comparez la Champagne-Ardenne ou le Limousin à l’Ile-de-France ou à Rhône-Alpes, ou à travers les métropoles et dans les phénomènes de métropolisation.

Je dirais qu’on est un peu dans une décentralisation inachevée et une centralisation perpétuée. On est entre les deux, parce qu’on n’a sans doute pas choisi. On n’a pas choisi politiquement de prendre la responsabilité ou le risque, je ne sais pas comment il faut le dire, de l’intelligence partagée – tout simplement.

L’exception qui confirme la règle
L’intelligence nationale et territoriale partagée, cela veut dire quoi ? Je vais saisir l’exemple du plan de relance.

Je trouve que si l’on faisait un bilan du plan de relance, qui ne soit pas seulement un bilan économique, ni même encore de façon plus réductrice un bilan financier, mais un vrai bilan de gouvernance – ce qui est en question quand on veut faire de la décentralisation – on verrait, je n’hésite pas à le dire, une très grande réussite. Elle n’est pas seulement à mettre au compte du gouvernement ou du président de la République, qui incontestablement ont joué un rôle exemplaire, mais aussi au compte des régions et des intelligences territoriales.

C’est quoi, la réussite de ce plan de relance ? Je vais être concret. L’Etat a dit à un moment donné, nous allons faire un grand emprunt et financer des projets structurants, c’est-à-dire des équipements porteurs eux-mêmes de recettes d’avenir. Et cet Etat centralisé d’une manière invraisemblable mais très française – “Paris et le désert français” date des années cinquante – a fait un appel à projets. Qu’est-ce qu’on a découvert ? Que les projets étaient dans les cartons des régions. Il y en avait plein les cartons ! Très vite, les projets structurants sont immédiatement apparus – comme en attente. C’étaient des projets qui avaient été pensés, j’insiste bien, non pas seulement nationalement mais régionalement. C’est ce qui a conditionné la réussite du plan de relance : huit mois après, 70 à 80 % des crédits étaient engagés.

Cela veut dire qu’il y avait des gens sur les territoires qui étaient prêts, qui savaient concevoir, qui savaient réaliser, mais qui avaient un problème de financement. Les dossiers étaient quasiment prêts. On est là devant un exemple magnifique d’une gouvernance qui fait le pari de l’intelligence partagée. Tout a très bien marché, hélas, à titre exceptionnel. C’était l’exception.

La leçon
On était au milieu d’une crise invraisemblable. Quel est le seul remède qu’on a trouvé, s’apercevoir qu’après tout l’Etat avait besoin des collectivités territoriales, comme les collectivités territoriales ont besoin de l’Etat. Et sur qui s’est-on appuyé prioritairement ? Sur les régions. Mais, regardez, après le plan de relance, ce qui est en train de se passer.

Est-ce que la décentralisation, dont nous avons écrit un chapitre plutôt consensuel et satisfaisant sur le plan commune et intercommunalité, n’aurait pas dû aller plus loin sur le chapitre “région département” ? C’est la question. Je dis qu’une évaluation du plan de relance qui serait une évaluation également de gouvernance serait bienvenue et pourrait nous inspirer sur ce chapitre à venir certainement, et qui reste à écrire. Je le dis clairement, je suis pour un système qui s’appuie sur une véritable gouvernance régionale assise sur des échanges subrégionaux. Il faut confier aux régions la capacité organisationnelle subrégionale, comme cela se passe dans la plupart des autres pays.

Que les régions soient majoritairement à gauche, ce n’est pas la question. Il s’agit de réforme structurelle. Ce dont le pays a le plus grand besoin. Parce que nous sommes dans une situation d’hyperdépense publique, il faut cesser d’être condamné à “surdépenser” dans le paysage institutionnel tel qu’il se profile. Le rapport Balladur posait excellemment le sujet en disant qu’il faut absolument se reposer sur deux couples, qu’il faut rapprocher le couple commune-communauté et le couple région-département. Ou intercommunalité – commune et région-département. Cette réforme structurelle est assez bien engagée sur le plan commune -communauté. Sauf si les directives préfectorales devenaient, à nouveau, un petit peu trop prégnantes ! Il reste à agir du point de vue région-département.

L’enjeu
Est-ce que la réforme que j’appelle de mes vœux, on va la faire ? Est-ce que c’est une réforme pour les cinq ans à venir, pour les dix ans à venir ? Ou est-ce que c’est une réforme pour les cinquante ou quatre-vingts ans qui viennent? Il s’agit de réformer la gouvernance du pays parce qu’on ne peut continuer à le gouverner comme au début du XIXe  siècle. C’est tout sauf un enjeu passager.

C’est un enjeu de très long terme. Rappelez-vous la réforme en Italie, la réforme extraordinaire en Espagne, les réformes communales en Belgique, la loi de Dévolution en Grande-Bretagne. Tout cela a plus de vingt-trente ans. C’était le type de réforme que voulait le général de Gaulle en 1969. Ce fut le référendum perdu. Aujourd’hui, la France est devant cette même question de décentralisation forte et complète qui, en fait, n’a jamais été véritablement tranchée. Cette question est pendante. C’est pour cette raison que j’affirme clairement que si on fait une réforme pour des décennies, eh bien ce n’est ni une question de droite ni une question de gauche. Les régions changeront de majorité un jour, l’Etat aussi…

Il y a autant de centralisateurs à droite qu’à gauche et autant de décentralisateurs à gauche qu’à droite. C’est un sujet absolument transpartisan.

La suradministration
La perspective dans laquelle vont devoir s’inscrire nos 36 700 communes, beaucoup plus fortement encore qu’hier, est probablement la mutualisation d’un certains nombre de services. Peut-on faire autant avec moins, voire mieux ? Cela veut dire qu’il faudra faire autrement et s’interroger sur les redondances énormes que nous avons. Vous savez ce qu’est le parcours aujourd’hui du maire d’une ville moyenne ou même d’un gros bourg rural qui a un projet.

Je commence par monter mon dossier. Je ne peux le financer qu’à 30 %. Comment je peux faire ? Eh bien, je m’adresse à la communauté de communes et je fais mon dossier. Cela ne suffira pas. Donc je change la page de garde et je m’adresse bien sûr au département. Cela ne suffira pas. Je fais donc une autre tentative. Je change la page de garde à nouveau sur le même dossier et je m’adresse à la région. Bien entendu, je n’oublierai quand même pas le Feder (Fonds régional européen) si des fois il y avait un petit paquet. Et pourquoi pas l’Etat si quelque part, je ne sais où, il y avait une ligne qui traînait à travers des dotations.

Vous croyez que cela ne coûte pas cher : que ce n’est que de la photocopie ! Très grave erreur. Erreur localiste mais grave erreur nationale. Dans chacune des instances que je vous ai citées, il y a un service administratif dont la fonction est d’instruire les mêmes dossiers que ses voisins. Nous sommes donc le pays où l’on peut instruire le même dossier dans cinq ou six services administratifs, qui ont les mêmes compétences mais à des échelons différents. C’est tout simplement de la suradministration qui génère des surcoûts invraisemblables, et qui par-dessus le marché ralentit quasiment toutes les opérations. Comme on n’a jamais tout le monde prêt en même temps, cela implique de faire systématiquement en cinq ou six ans ce qu’on aurait dû pouvoir faire en un ou deux.

Le conseiller territorial
Donc mutualisons déjà davantage que le jeu commune-intercommunalité. Comment peut se présenter une meilleure distribution des compétences et des rôles concernant les régions et les départements ? Cet objectif est d’ailleurs sous-entendu dans un des textes de la dernière loi votée. Il est quand même écrit que dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux (fusion à partir des élections de 2014 des fonctions de conseiller territorial et général), ils essaient de se mettre d’accord pour savoir ce qui revient aux régions et ce qui revient aux départements. S’il n’y a pas d’accord, bon. Et s’il y en a un, quand l’un s’occupe d’une chose, l’autre ne s’en occupe pas. Pourrait-on faire en sorte qu’au moins les dossiers instruits par la région ne le soient pas par le département et réciproquement ? Voilà des exemples d’économies en termes d’administration.

Les dérives
Je n’emploierai pas le mot “dérive” pour les finances publiques locales. Il ne me semble pas le plus approprié. Parce que structurellement le travail n’est pas fait quand vous n’avez pas les bonnes structures. Quand tout le monde s’occupe de tout, si vous avez des délégations de compétences ou si vous avez un retrait de l’Etat, ça ne marche pas.

Là où l’Etat n’est plus dans ses administrations, par exemple concernant l’urbanisme, les permis de construire, etc., qui instruit ? Là où l’Etat instruisait, qui instruit ? Là où l’Etat apportait son ingénierie, où est-elle aujourd’hui ? Personne n’en a décidé. On n’a pas posé la question. Donc réforme de l’Etat, oui ; RGPP (Révision générale des politiques publiques), oui. Je suis d’accord, mais en même temps, je répète, là où l’Etat n’est plus, que se passe-t-il ? Je prends l’exemple des documents d’urbanisme ou des permis de construire. A l’échelle de 36 700 communes, comment fait-on ?

Dès que vous avez un bourg qui a 5 000 – 6 000 habitants, il recrute ses services. Dès que vous avez une communauté d’une certaine taille, elle en fait autant. Et le département pourquoi pas, avec sa cellule ingénierie ou environnement. Là où l’Etat n’est pas, en matière par exemple d’ingénierie publique qui est un vrai problème, qui se saisit des questions d’environnement ? Toutes les communautés, dès qu’elles ont une certaine taille, sont tentées de prendre la compétence qu’on n’a pas véritablement répartie.

On peut appeler cela dérive. Je dirais plutôt qu’il y a une absence de réflexion sur les compétences et la répartition des compétences parce que la réforme structurelle n’est pas faite. L’absence de réflexion a généré certainement des recrutements redondants. Il y a trop de redondance. C’est organisationnel.

La métropole et la région
Dans la réforme actuelle, il demeure une ambiguïté importante. Quel rôle pour les régions ? Quel rôle pour les métropoles ? Et entre région et métropole, quelle est la collectivité qui a le pouvoir organisationnel en quelque sorte ?Vous comprenez bien que si les métropoles avaient de leur propre chef le pouvoir de prendre aux régions des compétences qu’elles ont a priori, cela ne serait pas satisfaisant.

Parce que la capacité d’organisation doit être attribuée évidemment au cercle le plus large. Cela me paraît normal. Que les métropoles aient une vocation à exercer par subsidiarité des compétences éventuellement régionales, certes. Mais ce devrait être aux régions d’en décider. Or, dans ce domaine, nous sommes dans l’ambiguïté. Pourquoi ? Parce qu’on est probablement plutôt dans un désir de relation directe des métropoles à Paris, des régions à Paris, alors que la relation à privilégier aurait dû être celle de la subsidiarité – les régions organisant l’espace entre métropoles et départements.

Le département
Je ne suis pas de ceux qui disent il faut supprimer le département. Mais je suis de ceux qui disent clairement que la région doit organiser les compétences, y compris entre régions et départements. Parce que je suis décentralisateur, je ne conçois pas que les départements eux-mêmes dépendent directement des services de l’Etat. Mais c’est bien effectivement dans le cadre d’une organisation subrégionale que les départements peuvent garder un rôle. Sans doute un rôle plus maigre. Etre décentralisateur, c’est aussi admettre qu’il n’y a pas forcément à plaquer un schéma uniforme, y compris dans l’organisation des régions, c’est accepter qu’à des échelons subrégionaux correspondent éventuellement des réponses différenciées. Certaines régions gageraient à se rapprocher. Les deux Normandie, même Aquitaine et Poitou-Charentes, ce n’est pas forcément stupide.

La relation de l’Etat aux régions mérite d’être nettement améliorée. Le rôle de l’Etat est de se concentrer sur l’essentiel, pas de s’occuper de tout et de rien. Au plus fort de la crise, ma région a monté en six mois des formations professionnelles nouvelles pour des gens dont le métier était en train de s’effondrer, après il a fallu deux ans pour les valider au niveau national. C’est un coût masqué, c’est le coût de la non-initiative, de la bureaucratie. Formation professionnelle, apprentissage, politique industrielle, le lien est énorme entre ces trois éléments. Cela pourrait être un très grand sujet pour la présidentielle, mais en même temps je ne jette pas l’enfant avec l’eau du bain. Ce qui a été fait, ce n’est pas rien. Je ne suis pas sévère sur la réforme actuelle. Le chapitre “commune-intercommunalité”, qui a fait un très large consensus, est un chapitre qui constitue un progrès incontestable. Il ouvre des perspectives. C’est le chapitre “région-département” qui n’est pas abouti. Je dirais que la réforme n’épuise pas la faim des décentralisateurs, dont je suis.

Par Jean-Michel Lamy