A voix haute

Economiste, manager, “policy maker” : une heure avec l’un des “hommes-clés” de la statistique française.

Pas vraiment une sinécure. Lorsqu’il s’installe en octobre 2007 au 11e étage de la tour Adolphe-Pinard en bordure du périphérique parisien, le nouveau directeur de l’Insee Jean-Philippe Cotis ne méconnaît pas l’ampleur de la tâche. Il doit remobiliser un institut assailli par les demandes —  et les critiques — sur l’un de ses coeurs de métier, la production statistique. A l’origine des difficultés, il pointe le fait que plus personne ne se reconnaît dans les situations moyennes. Ce qu’il ne savait sans doute pas alors c’est qu’il aurait à le faire en menant simultanément à la demande de l’exécutif une opération de restructuration et de délocalisation délicate et de grande ampleur. Economiste par goût et manager maintenant donc. A ces deux casquettes s’ajoute celle du conseil en politique économique, une approche qu’il a pratiquée d’abord au ministère de l’Economie, puis dans un autre registre à l’OCDE. De cette expérience forgée au plus près des réalités, il tire cet enseignement sur le fonctionnement idéal du couple politique/expert : “Le dilemme du politique est d’agir en opportunité. La responsabilité de l’expert est d’élaborer la meilleure des solutions — ou la moins mauvaise.”

Par Philippe Plassart

Les économistes sont nombreux et théoriquement de mieux en mieux formés. Et pourtant, la profession n’a guère brillé par sa prescience : à l’exception de quelques-uns, nous n’avons pas vu venir la crise. Cette dernière est d’une dimension tellement extraordinaire que seuls quelques esprits très libres pouvaient l’imaginer. A l’origine de cette défaillance, il y a aussi un problème d’observation. Dans leur grande majorité, les analystes n’avaient pas accès aux informations permettant de mesurer l’extrême fragilité du système financier, car certaines données essentielles avaient été exfiltrées des bilans des institutions financières. De ce point de vue, la défaillance de la régulation financière a été massive.

Crise et sortie de crise

La situation totalement inédite des deux dernières décennies — une croissance forte accompagnée d’une faible inflation, période qualifiée de “grande modération” — avait pu laisser croire que l’on était entré dans un monde idéal. Depuis quelques années, les prix de l’immobilier évoluaient certes beaucoup plus vite que les loyers, ce qui signalait une composante spéculative. Mais on supposait que la correction dans ce secteur s’opérerait en douceur. Un relèvement vigoureux des taux d’intérêt paraissait d’autant moins justifié que les autres secteurs de l’économie réelle ne donnaient aucun signe apparent de surchauffe. Du coup l’inéluctabilité d’une correction brutale face à la flambée du prix des actifs n’a été perçue que très tardivement. Aujourd’hui, bien sûr, la crise est patente et facile à diagnostiquer. Ce qui est difficile, en revanche, c’est le dosage des politiques de sortie de crise. Face à la détresse des marchés et à l’affaissement de l’activité économique, il fallait réduire drastiquement les taux d’intérêt et fournir de la liquidité à “guichets ouverts” : cela a été fait. Les politiques budgétaires retrouvent, en outre, un rôle éminent, en cette période de crise. Au total, ces politiques de soutien à l’activité commencent à porter leurs fruits. Et on observe aujourd’hui un début de reprise en France et dans d’autres grandes économies.
A plus long terme, cependant, un déséquilibre fondamental persiste. Certaines grandes économies d’Asie sont caractérisées par un excès d’épargne, qui s’investit ensuite sur les marchés financiers mondiaux et contribue à l’élévation du prix des actifs. A l’inverse, les Etats-Unis épargnent trop peu.
Il fallait donc rééquilibrer la situation par des politiques appropriées qui ont malheureusement trop tardé à se manifester. Au lieu d’un ajustement ordonné, nous avons eu un ajustement par la crise qui suscite une remontée brutale de l’épargne américaine. Il reste donc beaucoup à faire en termes de réformes des marchés financiers, pour se mettre définitivement à l’abri.

Le conseil en politique économique

Ma carrière s’est faite — excusez ce franglais — dans le “Policy Making”, c’est-à-dire dans l’analyse et le conseil de politique économique. Une approche tournée essentiellement vers l’action. Le rôle du “policy maker” va au-delà de celui de l’analyste. Il doit prendre parti, indiquer la meilleure solution. Le devoir numéro un du conseiller, de l’expert, à l’égard du politique est de dire la vérité, c’est-à-dire de rendre compte des situations telles qu’elles sont sans les enjoliver, ni les noircir. S’il ne respecte pas cette ligne de conduite, on le lui reprochera tôt ou tard. C’est une question de crédibilité. Dans le dialogue entre le politique et le conseiller, le conseiller doit pouvoir tout dire et le politique tout entendre. Il est essentiel que toutes les informations ou analyses soient exposées, aussi désagréables puissent-elles être. Il faut aussi saisir les opportunités. Certains projets de réformes économiques nécessaires et bien instruits ne “sortent” pas pendant de longues périodes car ils ne sont tout simplement pas opportuns et puis parfois, soudainement, sous l’effet d’une conjoncture particulière, le dossier fait l’objet d’un large consensus et remonte sur le haut de la pile. A ce moment-là il faut être prêt. Autant l’élaboration d’un dossier doit être menée avec méthode et rigueur, autant l’art de le pousser au bon moment exige souplesse et réactivité. Le politique, qui donne les grandes impulsions et prend la décision d’agir, assume le risque et engage sa responsabilité alors que le technocrate est lui, par définition, en retrait. Le dilemme du politique — son art — est d’agir en opportunité. La responsabilité de l’expert est d’élaborer la meilleure des solutions — ou la moins mauvaise. Ces deux- là forment une paire nécessaire et complémentaire. Il est important d’avoir des responsables politiques capables d’impulser des projets et d’expliquer à l’opinion publique leur importance. Les bureaux de l’administration sont pleins d’excellents projets restés lettre morte, faute d’avoir réussi à convaincre le grand public de leur bien-fondé.

Les outils de l’économiste

Les instruments quantitatifs — les modèles — aident à raisonner. Il ne faut jamais leur accorder une confiance totale car ils sont faillibles. Le fonctionnement de l’économie— la crise actuelle le rappelle cruellement — ne relève pas de lois mécaniques. A chaque période les modélisateurs sont aussi “capturés” par les préjugés intellectuels de leur époque. Une décision de politique économique prise à l’aune, seule, d’un modèle sur son ordinateur, cela n’existe pas. En définitive, c’est toujours une forme de bon sens et de discernement qu’il faut mobiliser. Dans le domaine du conseil, l’expérience est un atout. L’intuition aussi. Je garde, par exemple, un vif souvenir de mon passage en cabinet ministériel, en 1993-94, auprès d’Edmond Alphandéry. En 1993, la conjoncture était très mauvaise, avec l’une des plus fortes récessions de l’après-guerre. Et le pessimisme était à son comble, quant aux perspectives pour 1994. J’avais cependant la conviction qu’une reprise économique était en train de se profiler sur la base de quelques indices encore ténus. Nous nous sommes donc appuyés sur une hypothèse de reprise modérée pour asseoir le projet de budget 1994, dans un climat d’incrédulité générale. Finalement, j’ai eu tort : la croissance a été deux fois plus forte que prévu ! Au-delà du savoir-faire, il n’est pas interdit au prévisionniste d’avoir aussi de la chance.
Si la prévision est loin d’être une science exacte, les experts se font en revanche une idée assez claire des politiques susceptibles de favoriser la croissance à long terme de l’économie. Dans ces domaines, le progrès des connaissances permet de mieux “encadrer” les décisions à prendre. Dans un tel contexte, le premier service que peut rendre l’économiste est d’identifier avec une assez grande certitude les mesures contre-productives. Il reste ensuite à doser, calibrer, les bonnes politiques à portée structurelle.

Économiste en chef de l’OCDE 

La fonction de patron du département économique à l’OCDE est d’une autre nature. N’opérant pas dans une administration nationale mais au sein d’une organisation internationale, son rôle est différent, avec un élément important de magistère public. Avoir la possibilité de dire les choses en toute indépendance, c’est un privilège tout à fait extraordinaire. En contrepartie, on prend bien sûr le risque de ne pas se faire que des amis… Ce passage à l’OCDE m’a permis de travailler avec des équipes multinationales de grande qualité, sur un spectre très large de sujets allant de la macroéconomie aux politiques sociales en passant par toute une variété de politiques structurelles susceptibles de renforcer le potentiel de croissance de nos 30 pays membres. Au-delà de l’expertise, l’économiste en chef de l’OCDE est également un entrepreneur. Il doit veiller à rénover la gamme de produits et s’assurer de l’efficacité de la communication vis-à-vis de la presse, des milieux économiques et du monde académique. Ce qui oblige l’organisation à rénover ses structures internes pour être plus réactive. Pour stimuler le progrès économique parmi les pays membres, la comparaison et la recherche des meilleures pratiques sont des armes très efficaces. Encore faut-il réussir à se faire entendre des politiques. Ces derniers sont parfois plus sensibles à un article de journal bien construit qu’à un rapport d’expert fastidieux. Dans ce sens, les médias, utilisés avec rectitude et transparence, contribuent à améliorer la qualité du débat et des politiques publiques.
Il arrive parfois que les autorités nationales n’apprécient guère cet “entrisme”, surtout lorsqu’elles sont la cible des critiques. En même temps, lorsqu’un pays conduit de mauvaises politiques, de nature éventuellement à nuire à ses partenaires, il n’est pas inutile que des organisations comme le FMI ou l’OCDE se chargent de faire passer les messages difficiles. De manière plus positive la comparaison est une arme très efficace pour faire progresser les choses. Chacun comprend le bénéfice qu’il y a à retirer des expériences des autres et de leur apprentissage. Une telle démarche n’est légitime que si elle s’appuie sur des bases solides. Ainsi, nous avons mis au point un outil nouveau de surveillance des performances de long terme des économies, “Objectif croissance”.

L’Insee

L’Insee est une institution très originale dans le monde de la statistique. L’Institut partage, bien sûr, avec ses homologues étrangers, des missions essentielles comme le recensement de la population et la production statistique. Mais il remplit par ailleurs des missions dont ses homologues étrangers ne sont pas chargés. Il joue, par exemple, un rôle privilégié dans la gestion des grands fichiers et répertoires de l’Etat (état civil, fichiers électoraux, immatriculation des entreprises). A la différence de la plupart de ses homologues étrangers, l’Insee produit aussi des études économiques (par exemple, récemment, le rapport sur le partage de la valeur ajoutée). Il gère enfin plusieurs établissements d’enseignement supérieur (Ensae, Ensai, CEPE) et dispose d’un centre de recherche en économie.
Tout cela confère à l’Insee une centralité et une visibilité… uniques. L’Insee et les services statistiques des ministères voient converger vers eux en permanence des demandes multiples venant d’horizons divers notamment dans les domaines où la soif d’élucidation, d’explicitation, et donc de mesure statistique, est particulièrement forte : l’économie, le social, l’environnement. Ces demandes croissantes créent naturellement de fortes tensions sur l’appareil statistique. Résultat : l’Insee s’est retrouvé ces dernières années à la limite de ses capacités de production, comme l’ont montré, il y a quelques années, les difficultés à propos des statistiques du chômage. Au-delà de ces turbulences, les objectifs de l’Institut restent inchangés, mais ils s’appliquent à des domaines de plus en plus nombreux, qu’il s’agisse de la production “régalienne”, les “fonctions centrales”, telles que la statistique d’entreprise, les recensements démographiques, les statistiques sur l’emploi et le chômage, ou que cela concerne des sujets d’apparition plus récente du côté du social et de l’écologie. Pour relever ces défis, dans un contexte où les finances publiques sont sous tension, c’est d’abord sur les gains d’efficacité qu’il faudra s’appuyer. Je pense en particulier aux progrès dans la collecte des données, sans oublier la mutualisation des fonctions administratives et logistiques. Cette situation, engouement croissant pour les statistiques, mais capacité d’y répondre nécessairement limitée, génère immanquablement des frustrations dans le public. Le service statistique public n’est donc jamais complètement à l’abri des turbulences.

La production statistique

La notion de Français moyen a vécu. Diversification des parcours, montée de l’individualisme : il devient difficile de se reconnaître dans le portrait du Français moyen. Qui plus est : ce mouvement de segmentation semble particulièrement accentué dans l’Hexagone. Le besoin de prise en compte de cette diversité est légitime et nous essayons de le satisfaire en enrichissant nos catégories. Mais, en même temps, au niveau international, la production de ces moyennes reste nécessaire aux fins de comparaisons internationales. Plus d’homogénéisation des données macroéconomiques pour l’externe ; plus de différenciation au niveau sociétal en interne : ces deux tendances antagonistes constituent assurément un aiguillon positif mais, là encore, le défi est de taille. Au total, l’Insee et les services statistiques des ministères n’ont jamais autant produit de chiffres et d’études, en particulier dans le domaine social. Cette abondance dans la production ne réduit en rien, par ailleurs, les exigences de qualité car l’Institut met en jeu sa crédibilité dans chacune de ses productions.L’Insee a une longue expérience en matière d’adaptation et de modernisation. Ceci l’aidera à faire face aux défis qui l’attendent avec le programme Insee Ambition 2015, projet qu’il faudra conduire dans un contexte de forte réduction des effectifs et de délocalisation de près de 500 postes à Metz, à l’horizon 2013.

L’indépendance

Mes prédécesseurs ont tous été des personnalités très indépendantes et je ne décèle pas de défaut d’indépendance à l’Insee. Les personnels de l’Institut sont d’ailleurs très attachés à cette notion qu’ils s’appliquent à mettre en œuvre au quotidien. Toutefois, le directeur de l’Insee, en tant que directeur d’une administration centrale rattachée au ministère de l’Economie, reste révocable chaque semaine en Conseil des ministres. Cette appartenance à un ministère constitue une exception au sein du concert européen et elle a parfois donné lieu à des interrogations quant au risque que ce positionnement peut impliquer pour l’indépendance de l’Institut. En pratique, cependant, force est de constater que l’indépendance de la statistique publique est dans notre pays bien réelle. La société française y est d’ailleurs très attachée. L’appartenance de l’Institut au ministère de l’Economie assure, par ailleurs, à l’Insee une centralité bénéfique dans l’accomplissement de ses autres missions. Pour renforcer encore notre indépendance, et mieux la formaliser, le gouvernement vient en outre d’installer une Autorité de la statistique, constituée de personnalités éminentes et dotée d’un large champ de compétence. Le Cnis — Conseil national de l’information statistique — est enfin une instance de concertation dont le rôle est essentiel. Il fait “remonter la demande sociale” et aide à l’élaboration du cahier des charges. Ce triptyque — Insee, Cnis et Autorité de la statistique — forme ainsi un dispositif complet. Enfin, les directions régionales de l’Insee, en contact avec le terrain, sont à même de fournir une expertise statistique et d’aide à la décision aux collectivités territoriales et aux échelons déconcentrés des administrations.

Prérogatives du directeur

De manière générale, le directeur de l’Insee assume la responsabilité de toutes les opérations de production statistique réalisées par l’Institut. Il veille à leur bon déroulement, ainsi qu’à la qualité des études. Il s’attache à ce que les statisticiens des ministères opèrent en toute indépendance, domaine où l’Autorité statistique jouera par ailleurs un rôle essentiel. En matière de comptes publics, le directeur général de l’Insee est en quelque sorte le commissaire aux comptes vis-à-vis des autorités européennes (Bruxelles et Eurostat). C’est une prérogative importante. Il peut demander des reclassements d’opérations et dire non. Déficit, dette, Pib, croissance : il est le garant de la sincérité des comptes. L’autre dimension, non moins essentielle, est la participation à la communication de l’Institut. A cet égard, l’expression publique du directeur de l’Insee doit être naturelle, régulière. Il faut en quelque sorte la dédramatiser sans lui enlever pour autant son poids. Les constats du dernier rapport sur le partage de la valeur ajoutée n’ont guère été critiqués. Le fait d’établir un constat le plus objectif possible sur un sujet complexe, qui a mobilisé les équipes, correspond à la vocation de l’Insee : mettre à la disposition de tous — partenaires sociaux, politiques — des données les plus irréprochables possible. La vocation de l’Insee est aussi cela : au centre du débat sans polémique.

Bio express
Profil hybride

“Le plus énarque des Insee, le plus Insee des énarques.” Jean-Philippe Cotis est assurément un oiseau rare dans la tradition française où le mélange des genres par filières a longtemps été l’exception. Landais d’origine, Jean-Philippe Cotis monte à Paris pour faire l’Essec et en parallèle une licence de sciences économiques. Il songe alors à poursuivre ses études aux Etats-Unis mais, sur l’insistance paternelle, il présente le concours de l’Ena et le réussit. A la sortie, il intègre la direction de la Prévision du ministère de l’Economie, soulignant sa volonté d’approfondir son goût pour l’économie. Il fait sa mobilité au staff du Fonds monétaire international à Washington. Une première pour un fonctionnaire français et “un formidable test de survie intellectuelle”. Il réintègre Bercy à son retour au poste de chef du bureau de la politique économique, puis celui de la prévision économique d’ensemble, et goûte du cabinet en tant que conseiller économique auprès du ministre de l’Economie Edmond Alphandéry. Nommé, quelques années plus tard, directeur de la prévision, il occupe cette fonction de 1997 à 2002. Economiste en chef de l’OCDE pendant plus de cinq ans, où il imprime sa marque en poussant les travaux sur les sources de la croissance, il est appelé en octobre 2007 à la direction de l’Insee en remplacement de Jean-Michel Charpin.
Au-delà de ses activités professionnelles, Jean-Philippe Cotis s’est toujours efforcé de “garder un pied” dans l’enseignement. Il est professeur associé à Sciences-Po, où il enseigne la politique économique, après avoir exercé ses talents dans différentes institutions (Essec, Mines de Paris, Paris I, Kennedy School at Harvard, Ena , etc.). P.P